返回頂部 關閉
首頁 > 法治 >正文

自然資源領域行政應訴模式分析

2019-04-15 13:41:41    來源: 中國自然資源報    作者:謝偉

面對日益增多的行政訴訟案件,自然資源管理部門該如何構建起適合自身特點的訴訟應訴模式,并培養一批業務嫻熟、能打硬仗的應訴專業人才已是當務之急。為此,法治版特邀業內專業人士就庭審規劃、應訴模式選擇、應訴專業人才培養等熱點問題展開分析并給出建議,僅供參考。

1 行政訴訟庭審圖景認知

走進庭審

因地區、風俗、法治傳統、法官個性等不同,不同審判庭、法官的審判風格也不盡相同。

一是訊問式庭審,審判庭威嚴十足,整個庭審秩序井然(比如制止原告、被告與案件無關的發言、約束旁聽人員的行為等),氣氛比較凝重。法官主導庭審進程,圍繞案件事實、法律適用和程序等,對當事人展開提問,當事人須有問必答,若未充分準備難以應答會被視為證據不充分(提問是一種心理學上的權力,答不出在常人看來即處于劣勢)。

二是中立式庭審,法官角色比較中立,通過對原告、被告雙方質證、論辯權的充分保障查明案件事實及法律適用,但若消極放任會導致庭審對抗激烈。

三是家庭式庭審,法官特喜歡主持調解,甚至旁聽人員也能發言,由于氣氛和諧能攤開來把話講清楚,較能解決問題。

原告

原告及其代理人

行政訴訟的原告多為遇到困難的群眾,出于維護自身權益的考慮提起訴訟。還有少數復議訴訟老戶——先信息公開、違法舉報(履職申請),再復議、訴訟,不贏就一路告到底,最后提起信訪;更有甚者會提起連環訴訟——從外圍的發改立項、規劃選址,環境影響評價,林地審核到土地預審、征收、供給(劃撥、出讓、臨時用地)、土地整理立項或竣工驗收等開始,在訴訟大戰中找到行政管理漏洞,或在行政資源(人力)、形象消耗戰中浪費訴訟資源。律師也是行政訴訟中重要的角色,有的專業造詣較高,善于析法說理,是可敬的對手;也有華而不實,以抬高原告預期招徠生意。

被告

政府代理人的角色與定位

自然資源部門的角色一般是被告(個別案件中是第三人),政府代理人在應訴中負有多重職責:提供專業意見(因法院對專業性極強的自然資源業務不了解,我國專家證人制度尚未建立,現實中多由政府代理人承擔),釋明自然資源行政行為;二是舉證、還原事實(因代理人數限制,行政審批經辦人員多無法逐案出庭,而省、市自然資源部門多通過縣、區自然資源部門間接搜證、調查,故應訴時必須了解相關情況才能應對自如);三是代表行政機關從管理實踐、法律途徑等角度指明合理的救濟途徑,協調利益化解爭議(調解本是代理的題中應有之義)。

旁聽者

自然資源行政案件多為公開審理,年滿18周歲的公民均可旁聽,不少關心案件的群眾成了法庭的常客,而時不時組織的人大、政府人員旁聽,也使庭審不單單是原、被告甚至第三人之間的事。如今開庭前多要簽署《庭審錄音錄像同意書》,并進行網絡直播。這就要求我們的出庭人員要熟悉業務實踐、有一定的法規政策論述能力,并綜合法律、政治、傳播、專業等因素考量自身辯論用語,以防負面效應。

2 應訴模式辨析與選擇

三大應訴模式的優劣分析

法治機構應訴模式

優點:應訴力量集中,自然資源管理業務相對熟悉,舉證范圍、標準與應訴能力恒定。

缺點:法治部門若不注意發現辦案中的共性問題,并通過有效的反饋機制及時傳導給原行政行為部門,且無必要的追責手段,容易淪為就案辦案增加自身訴累。

補足之策:鑒于法治部門統一承擔了應訴職責,應當賦予其推動依法行政的有效手段。即法治部門通過合適的機制定期反饋案件中的問題及風險,并提出依法行政建議、督促落實,必要時依法提出追責建議。可結合案件量劇增的狀況,逐步將案情簡單、已形成明確審判標準(多表現為司法解釋、意見或典型判例)的案件分給業務部門承擔。

誰行政誰應訴模式

在法治機構人力不足時,可通過發揮原行政行為機構人員和單位法治人才力量(如公職律師、法治聯絡員等)來應訴,將法治任務合理分攤,落實權責一致、誰行政(經辦)誰應訴、誰執法誰普法。

優點:自然資源管理部門理當依法行政,對行政過程和依據、爭議源起一清二楚,且具有現場感,有助于發揮專業優勢,第一時間掌握案情,推進依法行政。

缺點:應訴能力參差不齊,若無統一把關,在舉證、答辯、庭審中易犯錯,甚至出現不該敗訴的案件卻敗訴的情況。

補足之策:法治部門要擔負起按照案件難易和各部門應訴人員能力高低分案、協辦、會商等職責,并規范舉證材料范圍、定期進行辦案研討和應訴能力培訓,提升整體應訴水平。

律師應訴模式

根據不同單位法治任務的特點,合作內容可分為承擔助理事務(如收發、登記、統計、庭審排期、證據整理、文書寄發、案卷歸檔等)、法治審核(提供政策意見、合同審查)、案件辦理(要根據案件類型和律師專長將重大復雜、專長案件交其承擔)等三種。

優點:一般來講,律師的法律素養、應訴技能較高,能夠有效地應對庭審攻防,推動爭議化解。

缺點:一是律師應訴仍需行政協同,耗費的人力與精力不會少。因行政訴訟必須有工作人員出庭,而且證據多在行政機關留存,故仍需有工作人員協助查檔、調取證據、辦理委托手續,遇到業務問題還得組織調查、會商,庭上仍可能解釋不清楚,庭后還要進行協調。二是律師的敬業度與利益導向可能影響辦案成效。出于利益考量,律所會將不少事務交由助理處理,或是在庭上消極應對不注重化解爭議,與原告過分對立影響干群關系;還有些律師出于勝訴和委托合同關系考慮,可能過度舉證(影響同類行為舉證的統一性),甚至出現行賄等廉政風險,危及政府公信力。三是律師收費的虹吸效應不容忽視。案件過多導致應訴費用較高造成的財政負擔,以及律師代理的高收費無形中對執法監察等崗位人員產生虹吸效應,導致隊伍不穩甚至人才流失。

補足之策:科學評定行政行為過失、舉證材料、應訴水平后,通過競爭機制確定合作關系和費用,合理設定委托合同條款,不盲信勝訴率。要給予律師參加業務會議、案情分析、培訓等機會,并定期組織案件反饋與業務會商,提升其能力。加強律師應訴成效的監督,強化合同內容落實與質量管控,實現律師應訴與依法行政的有效契合。

應訴模式的選擇與誤區

檢驗應訴模式適合與否的標準有二:一是案件降量。應訴的最終目的是不應訴,因此要通過推動依法行政、強化應訴能力、救濟途徑釋明、爭議化解等把應訴案件的數量降下來。二是推進依法行政的程度。即有無推動樹立誰行政誰負責,有法必依、執法必嚴,誰執法誰普法等理念,再就是行政應訴中發現的問題有無在行政活動中破解、防范。

選擇應訴模式時還要避免三大誤區:一是圖輕松、當甩手掌柜。歸根結底,應訴的結果要自然資源管理部門來承受,把應訴事務外包后不管不問,與依法行政的初衷背道而馳,還可能陷入利益輸送等廉政風險。二是盲信法院裁判。社會生活的紛繁復雜,使得自然資源管理行政行為的法律定性與裁判標準極難把握,尤其不能將某些極具爭議的個案裁判奉為圭臬,否則只會讓相關工作人員疲于應付、無所適從。三是過度追求勝訴率。在行政行為錯誤、追求勝訴不利于爭議化解時,要勇于接受敗訴裁判,積極修復被損害的政民關系,不可為爭面子硬協調,損害政府公信力。

3 應訴人才的培養

政府代理人應具備的條件

心理素質好,承壓力強。在原告人多口雜、旁聽者眾、庭審全程公開、立場相對的狀況下,政府代理人庭審表現差會被認為理屈辭窮;若庭審對原告不利,政府代理人會被質疑“貪污受賄、官官相護”。面對這種情形,沒有穩定的心理狀態和抗壓能力根本承受不了。

要具備高度的職業操守。要鉆研自然資源管理業務,因行政訴訟多為被動應戰,應訴時間倉促,故平時對業務的研習、思考與積累尤顯重要。多與實務部門討論,在庭審中密切配合;庭審中要充分運用法律和事實為行政行為和所涉政策解釋、論辯,做到觀點高屋建瓴,論辯嚴絲合縫,用語嚴謹準確;要有膽有識,做好庭審筆記,不斷總結前行:應訴中要敢于拋出觀點,質疑謬誤,嚴于攻防,弄清對方的辯論邏輯和技巧,庭后潛心尋到應對之策,推動法官采納形成判例,繼而讓原告心服。

培養方法

1 遵循由易到難規律,從外圍切入復議訴訟事務。辦好應訴案件需要法律、行政、自然資源管理等多方面知識和技能的積累,對新手而言,不妨從基礎的案卷、證據整理、復印,法院文書收發、登記(及統計)、庭審排期、旁聽、人員和事務協調等外圍事務做起,熟悉復議、訴訟流程,培養辦案所需的基本技能,最終介入辦案。此階段視各人基礎和案件數量(月案件在10件以上)需要1周到1個月左右的時間。

2 科學分工、放手辦案。正式辦案后,根據各人基礎、案件難易、興趣等因素,從簡單案件開始按照現有模板獨立辦案(還有先跟班一圈再單獨辦案的培養方式,本文不再贅述),此中會遇到法律文件起草、庭審發言、攻防、庭后問題再梳理等眾多辦案挑戰,惟有不斷總結、大膽應對,才能茁壯成長。一般而言,同類簡單案件辦理5件后,即可交付給其他類別的簡單案件,主要類別輪換結束后,即可開始(在有人指導的情況下)辦理中、高等難度的案件。并不時詢問其要點及注意事項,在實戰中歷練辦案思路。

3 構建科學的應訴人才培養機制。首先是建立梯隊,做好傳承。行政應訴不能把“雞蛋放在一個籃子里”,一定要建立辦案團隊,注重年齡結構合理搭配,并適時進行輪崗,注重應訴經驗的傳承,不因人員流動危及應訴水平。其次是責任到人,獎懲分明。應訴人員要對案件成敗負責(因行政行為自身疏失的除外),惟此權責一致,才能激發辦案主動性和積極性,為行政行為保駕護航。對辦案中防范了同類行政風險、挽回重大損失的要予以獎勵;對辦案中發現的行政失誤(包括敗訴及風險),以及因過錯而應訴不當導致的敗訴等,均應承擔相應的責任。

(作者單位:浙江省自然資源廳)

獨家稿件聲明
本網站內容中注明來源為“中國自然資源報”的所有內容,版權均屬本網站所有,任何媒體、網站、個人轉載或引用本網站內容,不得對內容原意進行曲解、修改。轉載或引用必須注明來源為:“中國自然資源報”。轉載本報稿件需經本報授權。違反上述聲明者,本報將追究其相關法律責任。
主管:中華人民共和國自然資源部 主辦:中國自然資源報社
承辦:北京中地世紀文化傳媒中心 運維:北京金地世紀文化傳媒有限公司
廣播電視節目制作經營許可證     ICP備:京ICP備13053122號     京公網安備:110102006002    違法和不良信息舉報
地址:北京市西城區黃寺大街24號院  郵編:100011    報刊征訂:010-68047627/7643    郵箱:gtzybnet@163.com
ope电竞